所謂的夾心餅干現象是一種形象說法，在這個比喻中：經費就是夾在兩塊餅干之間的那塊奶酪，兩塊餅干分別指宏觀決策者與微觀規則的制定者，決策者往往倡導簡化經費使用的繁文縟節，而另一塊餅干則是指實際操作中源自財政部的各類規則：嚴控資金使用去向，規定眾多、程序繁瑣。這兩塊餅干的運行范式完全不同，對于決策者而言，他需要的是科技界整體的績效與產出；而對于規則的制定者而言，他需要的是資金結構分布的合理化以及防止資金的不當使用。這種相互矛盾的訴求反映到具體的經費使用者那里就變成了完全無所適從。
一方面中央領導在各種會議上反復強調要給廣大科研人員松綁，簡化審批流程，增加科研經費使用的自主權，使科研經費更好地服務于科研；而另一方面，對于科技界一線的科研人員而言，經費使用卻越發繁瑣，報銷程序復雜，導致科研人員不得不把更多的時間耗費在報銷之上。知識生產也是需要投入的，經費的作用原本就是用來生產知識的一種必要投入，沒有經費是無法生產知識的，但是，現在即便有了經費，使用起來也是麻煩重重�？陀^地說，經費使用已成整個科研活動鏈條上最不通暢的地方，而且也成最危險的領域，稍有不慎就會出現違法現象。
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一方面中央領導在各種會議上反復強調要給廣大科研人員松綁，簡化審批流程，增加科研經費使用的自主權，使科研經費更好地服務于科研；而另一方面，對于科技界一線的科研人員而言，經費使用卻越發繁瑣，報銷程序復雜，導致科研人員不得不把更多的時間耗費在報銷之上。知識生產也是需要投入的，經費的作用原本就是用來生產知識的一種必要投入，沒有經費是無法生產知識的，但是，現在即便有了經費，使用起來也是麻煩重重�？陀^地說，經費使用已成整個科研活動鏈條上最不通暢的地方，而且也成最危險的領域，稍有不慎就會出現違法現象。
按照現有的預算編制方式，設備費、材料費（包括資料費）最好報銷，其他科目很難報銷，從而導致中國的科研經費不是研究經費而是采購經費。造成這種局面的深層原因在于我們這個社會長期處于信任缺乏狀態。管理者與執行人之間缺乏信任，而采購經費恰恰是可見的，這種可見性彌補了管理者內心中的不信任感。坦率地說，中國的科研經費購置了一批使用頻率極低的各類設備，造成資源的極大浪費。個別時期的扭曲政策安排，如到期收回經費，更是導致突擊花錢現象的泛濫。學術界都知道經費申請是一個充滿不確定性的過程：有豐年也有歉收之年，更多的時候是歉收之年居多，而科研活動是要保持連續性的，這就意味著每個團隊為了保證研究的連續性，必須用豐年補貼歉收之年，如果沒有強制收回的荒謬政策，大多課題組會節約使用經費，以備荒年之時的研究活動不中斷。
一項完整的知識生產活動包括兩類投入：有形資源的投入（用資金購買的有形材料）與無形資源的突入（科研人員的智力付出）。在我們的經費預算設置中，明顯沒有為智力資源留有足夠的合理補償。由于無形智力資源的投入無法測評，所以財政預算總是把這部分盡量壓縮，導致知識的價值無法體現，從這個意義上說，我傾向過于認為應該簡化直接費結構，即直接費分為兩大塊：有形材料費與無形智力費。簡化不但可以提高激勵機制，而且更節約資金，課題組就不會亂買設備/材料與亂出差了，反而能最大限度上提升經費的使用效率，并且可以最大限度上降低各種套取資源的現象。給與相信將收獲誠實守信；給予不信任只能收獲形式主義的欺騙。想想無人售票車的情形，逃票現象并沒有大規模發生，不難理解這份信任的價值。更為重要的是，規則制定者給予受政策眾充分信任，也將極大地培養受眾的尊嚴感與契約精神。
